2022-58-09-Le Conservatoire du Littoral : naissance et stratégie en Occitanie

Le Conservatoire du Littoral : naissance et stratégie en Occitanie

Alexandre BRUN* & Matthieu DELABIE**

* Géographe, maître de conférences HDR à l’Université Paul Valéry-Montpellier 3 est membre du Laboratoire de Géographie et Aménagement de Montpellier (LAGAM). Ses travaux portent sur les rapports eaux-territoires. La ville résiliente, l’urbanisme littoral, les politiques de l’eau et la renaturation des territoires ainsi que le risque inondation sont ses thèmes de recherche privilégiés, développés en France et au Canada. Il est responsable du Master PROJET.
** Diplômé d’une École de Commerce, il a d’abord exercé au cabinet Ernst & Young, puis dans les directions financières de grands groupes de la pétrochimie, avant de rejoindre dix ans plus tard le Syndicat Mixte d’Aménagement de la Côte Picarde. Il intègre en 2008 et pour 5 ans le Conservatoire du Littoral des Hauts de France. Il est Délégué de Rivages pendant 6 ans en Occitanie et rejoint ensuite l’Office Français de la Biodiversité.

Etudes Héraultaises n° 58

p. 101 à 112

Résumé :

Abstract:

Résumé :

Abstract:

Selon l’INSEE, la population des départements littoraux devrait croître de 14,1 % entre 2013 et 2050, soit 3,6 millions d’habitants en plus, surtout sur l’arc atlantique et bien sûr en Occitanie. Selon le scénario dit « central » de l’Institut, les départements littoraux pourraient concentrer 39 % de la population française dans une trentaine d’années ¹. Presque la moitié des nouveaux résidents choisiront le littoral méditerranéen, estime l’INSEE. La croissance démographique sera donc soutenue dans les communes littorales de l’ex-région Languedoc-Roussillon où la densité de population est déjà largement supérieure à la moyenne nationale. Cette tendance explique que la situation foncière de la côte du Golfe du Lion soit de plus en plus tendue. L’examen des zones « AU » ² (urbanisables à terme) des documents d’urbanisme relatifs aux communes littorales, corrigé par une identification des constructions via ortho-photo et la prise en compte des zones en PPRI ³ zone rouge, suggère en effet que seuls 2 539 ha seront réellement disponibles.

Avec un rythme de consommation foncière de 282 ha/an et sans tenir compte des potentiels d’artificialisation que constituent les « dents creuses », les surfaces foncières disponibles pour l’urbanisation seront consommées d’ici à une dizaine d’années. La relocalisation des enjeux concernés par les conséquences du réchauffement climatique pourrait en outre compliquer davantage la situation. En somme, même si les espaces ruraux sont encore très majoritaires et les zones humides nombreuses (14 % de l’occupation du sol à l’échelle de la façade méditerranéenne, contre 1 % pour l’ensemble du territoire), le « tiers naturel » du littoral est menacé à moyen terme.

Paradoxalement, la loi du 22 août 2021 « Climat et Résilience » accélère… l’urbanisation car des collectivités semblent en avoir anticipé les effets réglementaires : un comble pour un texte qui résulte de la convention citoyenne pour le climat (2019) destiné à lutter plus vigoureusement contre la bétonisation.

Dans ce contexte, la maîtrise foncière par appropriation publique constitue en fait le moyen le plus sûr pour assurer une protection efficace des espaces naturels. C’est pourquoi la mission du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, créé en 1975, s’avère indispensable pour garantir un certain équilibre entre espaces protégés – mais pas inexploités ! – et zones artificialisées. En 2018, le Gouvernement a d’ailleurs conforté son rôle en faisant de l’arrêt de l’artificialisation des sols l’un des objectifs globaux du Plan Biodiversité ⁴. C’était déjà l’objectif du législateur voici 20 ans. Par exemple, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain visait notamment à densifier de manière raisonnée les espaces déjà urbanisés afin d’éviter l’étalement urbain ⁵.

L’enjeu de la lutte contre l’artificialisation, doublé de celui du réchauffement climatique, place-t-il pour autant le Conservatoire et ses partenaires en situation de chef de file de l’adaptation des territoires littoraux sur la scène régionale ? Cet article revient tour à tour sur la création du Conservatoire, liée à la Mission Racine, puis sur ses missions et sa stratégie en Occitanie. Il s’appuie principalement sur les documents du Conservatoire et une série d’entretiens réalisés en Occitanie en 2019 au sujet de la consommation foncière dans les communes du littoral languedocien. (Fig. 1)

L’origine du Conservatoire du Littoral

Le département des Côtes du Nord avait été parmi les premiers à s’intéresser à la sauvegarde de son patrimoine naturel et, dès 1900, le préfet avait mis en place une commission chargée de faire l’inventaire des sites pittoresques, plus particulièrement des rochers de granit rose menacés de destruction par les exploitants de matériaux. Dès le vote de la loi du 21 avril 1906 organisant la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique, le conseil municipal de Bréhat avait demandé la protection de son île, considérant que « les nombreux étrangers qui viennent à Bréhat pendant la saison balnéaire et dont le nombre augmente tous les ans trouvent l’île si pittoresque et si belle qu’ils témoignent le désir de la classer » ⁶.

Dans un contexte de tourisme naissant et sous l’impulsion de l’action militante de plusieurs associations et des sociétés savantes déjà soucieuses de protéger sites et monuments, la loi du 2 mai 1930 a donné sa forme définitive à celle de 1906, à l’origine d’une grande partie du droit de la protection de l’environnement. Par la suite, un décret du 26 juin 1959 a instauré des périmètres sensibles sur le littoral de manière à préserver la Côte d’Azur de l’urbanisation – la loi d’orientation foncière qui institue les premiers documents d’urbanisme n’a été adoptée qu’en 1967. Le principe des périmètres sensibles a été étendu aux départements non littoraux en 1976. La loi du 18 juillet 1985 a transformé ces « périmètres sensibles » en « espaces naturels sensibles » : l’objectif était d’élaborer et de mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles ⁷. La question de la protection des sites remarquables n’est donc ni nouvelle ni propre au littoral. C’est cependant la création du Conservatoire du Littoral qui a précipité l’élaboration d’une véritable stratégie nationale en faveur du littoral.

Trois facteurs expliquent la décision de créer cet établissement public à caractère administratif :

les multiples pollutions des eaux et l’urbanisation de paysages remarquables, relayées par l’émission « La France défigurée » à la télévision et dans la presse, ont obligé l’État à réagir en créant le premier ministère de l’Environnement le 8 janvier 1971 ⁸.
l’émergence de l’écologisme politique (la candidature de René DUMONT remonte à 1974) et la contestation du « tout béton ». Elles ont incité le pouvoir à répondre de façon concrète, alors que les conflits d’intérêts au sujet du littoral se multipliaient entre activités industrielles, plaisanciers, pêcheurs, riverains et promoteurs immobiliers.
les débuts de la prospective, popularisée par Jérôme Monod, alors délégué à l’Aménagement du Territoire (entre 1968 et 1975 ⁹).

C’est dans ces conditions que le Comité interministériel d’aménagement du territoire (CIADT) a décidé, le 13 mai 1971, de créer un groupe d’études dirigé par Michel PIQUARD chargé d’un rapport sur les « perspectives à long terme du littoral français ». Avant même la publication du rapport final en novembre 1973, deux constats étaient partagés. Premier constat : « les textes réglementaires ne suffis[ai]ent pas à eux seuls à préserver un littoral soumis à des pressions d’urbanisation extrêmement fortes » ¹⁰. Deuxième constat : il fallait davantage ménager le littoral et mieux en prendre la mesure. C’est-à-dire y inclure l’arrière-pays et aussi dans des cas de plus en plus nombreux, la mer proche et le plateau continental ¹¹. Autrement dit, l’objectif politique de l’époque, plus que jamais d’actualité, se résumait ainsi : « mettre fin au contraste entre la côte congestionnée et l’arrière-pays déserté » ¹². (Fig. 2)

Le rapport Piquard a proposé de mener une politique d’acquisition de grande ampleur pour répondre, rappelle BÉCOT ¹³, à trois objectifs : ne pas prendre d’initiatives isolées en se substituant aux collectivités locales, mais travailler de concert avec elles pour appuyer et renforcer leurs actions ; soustraire les littoraux à l’urbanisation pour mieux les valoriser ; reprendre les outils et dispositifs forgés pour gérer l’expansion urbaine de l’après-guerre (zones à défendre, plans d’occupation des sols, etc.). « Comme l’avaient suggéré les dirigeants de la Mission Racine, le rapport Piquard propose la création d’un établissement chargé de la protection du littoral. C’est chose faite en 1975, le Conservatoire du Littoral acquiert les statuts lui permettant de devenir propriétaire et gestionnaire indirect de sites naturels » expliquent KALAORA et KONITZ ¹⁴. La culture originelle du Conservatoire est inscrite dans la continuité de l’action de la Mission Racine, et ce pour trois raisons au moins.

Jusqu’à l’adoption définitive de la loi de création du Conservatoire le 10 juillet 1975, une série de controverses se sont manifestées au sein de l’État sur la tutelle de l’institution ¹⁵. Dans une certaine mesure, elles ont ravivé les conflits de compétences entre les différentes administrations ayant participé à la fondation du ministère de l’Environnement : c’est finalement Jérôme MONOD qui a tranché en faveur de l’Aménagement du Territoire et de la DATAR ¹⁶. Le Conservatoire du Littoral a ainsi hérité du concept, opératoire en France, d’aménagement volontaire et planifié par l’État, destiné à éviter les dérives du marché. Enfin, Pierre RAYNAUD, un ancien de la Mission Racine, a été le premier directeur du Conservatoire en lui faisant bénéficier de son réseau, de son savoir-faire relationnel et de sa culture aménagiste très originale ¹⁷. Aurélie JOVENIAUX ¹⁸ évoque deux originalités précisément liées à la genèse de l’établissement et à sa « culture », à savoir l’aspect « hybride » de la mission du Conservatoire entre enjeux environnementaux et humains, ainsi que ses caractéristiques et son fonctionnement, à la fois national et déconcentré. Le Conservatoire donc relève de l’État sans être à proprement parler une administration de l’État – à l’image de la DATAR, la maison-mère.

Dans le milieu techno-politique très « parisien » de l’époque, c’est sur le terrain et par la négociation, que l’établissement a peu à peu acquis sa légitimité aux yeux des pouvoirs locaux, sans pour autant disposer de moyens financiers importants ¹⁹. Son mode opératoire, participatif et consensuel, en a fait une sorte de catalyseur des initiatives locales en faveur du littoral. C’est la principale raison pour laquelle il bénéficie d’une forte notoriété ²⁰. L’ancien ministre de la Mer Louis LE PENSEC relevait quant à lui en 2001 que « l’une des originalités du Conservatoire est que son action et sa légitimité sont perçues comme distinctes de celles de l’État […] le Conservatoire a acquis une image à mi-chemin entre l’établissement classique et la fondation à l’anglo-saxonne » ²¹. L’action menée par le Conservatoire du Littoral se fait dans le respect des perceptions des élus, des usagers et des populations, à des rythmes et avec des partenaires locaux qui peuvent varier d’une façade littorale à l’autre en fonction de la géographie humaine et physique des territoires. Sa mission – il achète des ressources environnementales dont il garantit la productivité au service du plus grand nombre –, est la même partout. Néanmoins, les modalités de mise en œuvre changent : une administration de mission a décidément davantage de souplesse dans sa stratégie et son fonctionnement qu’un service déconcentré ! Ainsi, dans certains territoires littoraux, les Départements sont des partenaires incontournables, ailleurs il s’agit des Communes et de plus en plus des Intercommunalités. (Fig. 3)

Acquérir, gérer et restaurer les sites

C’est pour mettre un frein à l’urbanisation massive et au mitage de l’espace littoral français, en particulier sur la côte méditerranéenne, qu’a été créé, par la loi n°75-602 du 10 juillet 1975, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ²². L’établissement a pour mission de « mener, dans les cantons côtiers et dans les communes riveraines des lacs de plus de 1 000 hectares, une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral, de respect des sites naturels et de l’équilibre écologique et ce, après avis des conseils municipaux intéressés » ²³. Compte tenu des conditions de sa création, de la trajectoire de son premier directeur et de la nature même de sa mission, la stratégie du Conservatoire ne s’est pas limitée à acheter des parcelles. Imaginé par « un état jacobin et planificateur, son insertion à l’échelle locale l’a rapidement conduit à faire l’apprentissage de la décentralisation et de la concertation avec les acteurs territoriaux » ²⁴.

L’établissement est devenu un acteur à part entière de l’aménagement du littoral et, du point de vue des territoires, un partenaire fiable. Ce qui est absolument remarquable au vu, d’un côté, des vives tensions entre l’État et les collectivités territoriales au sujet des modalités de financement des politiques locales d’aménagement et de gestion des territoires (suppression de la taxe d’habitation, etc.), et, d’un autre côté, des dissensions entre les administrations centrales de l’État et les services déconcentrés sur la façon d’expérimenter localement en matière d’aménagement et d’urbanisme. « Le Conservatoire du Littoral n’est pas une machine de guerre lancée contre les aménageurs, mais un contrepoids légitime et puissant dans l’aménagement du territoire » ²⁵ synthétisait en 2009 Jean-Claude ARMAND, alors représentant de l’établissement en Languedoc. (Fig. 4)

Avant d’acquérir un terrain, le Conservatoire doit obtenir de la commune sur laquelle sont localisées les parcelles une délibération favorable à son intervention ²⁶. Une fois obtenu, cet accord doit, d’une part, être validé par les services déconcentrés de l’État, à savoir la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) et de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM), et, d’autre part, faire l’objet d’une évaluation des services de la Direction Départementale des Finances Publiques (DDFiP). Le projet d’intervention foncière envisagé doit enfin obtenir un avis favorable des Conseils de Rivages, lesquels sont organisés par façades maritimes ²⁷. La proposition d’intervention, une fois validée et présentée sous forme cartographique avec un argumentaire spécifiant les motivations de l’action foncière, devient, après une délibération favorable du Conseil d’Administration cette fois, « périmètre autorisé ». Alors, seulement cette étape franchie, la direction du Conservatoire et ses équipes peuvent y mener la politique d’acquisition foncière pour laquelle a été créé l’établissement ²⁸. Les acquisitions foncières se font dans la grande majorité des cas par des négociations amiables, mais d’autres modalités sont possibles, rappelle PASKOFF ²⁹ : préemption dans le cadre de la législation sur les espaces naturels sensibles, expropriation pour cause d’utilité publique, dation en paiement des droits de succession, affectation, en général à titre gratuit, de terrains du domaine privé de l’État, dons et legs, souscription publique ³⁰.

Attention toutefois, il convient de distinguer les périmètres autorisés en tant que tels, des terrains in fine acquis par le Conservatoire du Littoral. Les périmètres autorisés correspondent en réalité à la promesse faite par les collectivités territoriales – dans leurs documents d’urbanisme – au Conservatoire du Littoral, de transmettre en bon état aux générations futures des surfaces de zones naturelles. Pour autant, la décision politique étant décalée dans le temps de l’action foncière, la concrétisation de cette promesse prendra plusieurs décennies. Elle sera actualisée, souvent de manière plus ambitieuse, lors de la révision des documents d’urbanisme. Aussi, pour l’heure, les périmètres autorisés cumulés à l’échelle nationale sont de l’ordre de 400 000 ha, tandis que les parcelles dont la protection relève du Conservatoire n’atteignent que 200 000 ha. L’engagement des élus au sujet des périmètres autorisés s’explique du fait de l’exemplarité de l’action mise en œuvre par les gestionnaires des sites du Conservatoire (même s’il ne faut pas idéaliser non plus la situation, car les sites sont plus ou moins bien gérés selon les cas). Cela démontre la crédibilité du dispositif et la stratégie des petits pas imaginée par la DATAR, fondée sur la construction des consensus, à l’opposé des décisions unilatérales.

D’autres acteurs fonciers comme les Conseils Départementaux, les Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural (SAFER) et certains Établissements Publics Fonciers (EPF) peuvent également intervenir avec un objectif de protection des espaces naturels remarquables du littoral. Les SAFER ont été créées sous l’impulsion du CNJA ³¹ à l’occasion des lois agricoles de 1960 et 1962 de façon à maîtriser le foncier agricole au profit de la profession ³². Les pouvoirs publics ont depuis élargi leur champ d’action à l’ensemble de l’aménagement foncier rural : services des collectivités territoriales, grands travaux, protection de l’environnement. Les EPF, quant à eux, ont une mission de « portage ». Cela consiste, pour les dix établissements publics fonciers d’État (dont un à l’échelle de l’Occitanie), les vingt-trois établissements publics fonciers locaux et les deux établissements publics fonciers et d’aménagement, à acquérir des terrains, en vue de leur aménagement, par un tiers (une collectivité ou l’opérateur mandaté par cette collectivité) chargé de la construction de logements, de nouveaux quartiers ou encore d’équipements publics ³³. Le Conservatoire du Littoral est toutefois le seul pour lequel le patrimoine acheté, après classement dans son domaine propre, est intégré dans le domaine public et protégé de manière définitive ³⁴. Tous les autres acteurs fonciers ont la possibilité de revente. Certains comme les SAFER et les EPF s’occupent principalement de « portage foncier » : en clair ils achètent pour le compte d’autrui, exploitants agricoles pour les uns, collectivités pour les autres. Le patrimoine foncier acquis par le Conservatoire l’a donc largement été dans la durée, de manière itérative et consensuelle, au travers des projections collectives (les périmètres autorisés) et en l’absence jusqu’en 1986 du cadre réglementaire qu’a institué la loi Littoral ³⁵.

Pour acheter une parcelle ou une entité foncière, il faut bien entendu que celle-ci soit en vente. Il y a donc toujours un décalage temporel inévitable entre le moment où le Conservatoire du Littoral met en place ses « périmètre autorisés » et le moment où, au sein de ces périmètres autorisés, il va pouvoir devenir propriétaire ³⁶. Les statistiques parlent d’elles-mêmes : une terre agricole en France est en moyenne en vente une fois tous les 35 ans. Certains biens n’ont été l’objet de mutation foncière qu’une seule fois depuis la création du Conservatoire du Littoral. Privilégiant l’acquisition foncière amiable, l’établissement entretient des relations durables avec les propriétaires fonciers afin de pouvoir être en situation de négociation le moment venu. La mise en vente du foncier répond à une volonté des propriétaires qui bien souvent peut être influencée par les cycles économiques pouvant remettre en cause la destination et l’usage des sols.

En Occitanie, les crises viticoles successives ont amené sur le marché foncier des terrains autrefois exploités. La fermeture d’un certain nombre de sites d’exploitation par la Compagnie des Salins du Midi, a elle aussi pesé sur le marché foncier, tout comme les différents projets de développement urbain qui génèrent depuis 40 ans une forte pression foncière sur ce territoire.

Selon la Délégation de rivages Languedoc-Roussillon basée à Montpellier, le Conservatoire bénéficie de 46 000 ha de périmètres sur lesquels son intervention est autorisée et qui sont pris en compte dans les documents d’urbanisme. Ces périmètres sont dotés à 95 % de zones de préemption au titre des espaces naturels sensibles permettant une possible intervention à chaque mutation foncière. Au total ce sont 14 000 ha (en 2019) qui, depuis la fin des années 1970, sont entrés dans le patrimoine du Conservatoire dans l’ex-Languedoc-Roussillon. Dans 86 % des cas, les protections concernent des sites à forts enjeux écologiques. Pour près d’un tiers de ses interventions, le Conservatoire a contribué à des ruptures d’urbanisation. Ces deux actions prioritaires ont, en partie, permis de faire face aux menaces d’artificialisation définitive et de dégradation des sites. Les 14 000 ha protégés sont confiés aux 30 structures gestionnaires qui œuvrent à l’accueil du public, à la surveillance et au maintien du bon état écologique de ces espaces. Départements, Agglomérations, Syndicats mixtes, Communes, établissements publics et associations représentent les forces vives mobilisées pour la gestion de ce patrimoine. Mais ce sont également 116 exploitants agricoles, 40 professionnels de la pêche et près d’une dizaine d’associations communales de chasse qui contribuent par leur occupation à l’entretien d’une grande partie de ce domaine et ainsi à la préservation des paysages. (Fig. 5)

L’autre mission du Conservatoire est la gestion des fonctionnalités écologiques de ses sites. À ce titre, il établit des plans de gestion pour chacun d’eux, mais en confie l’exécution par voie de conventions à des communes, des syndicats intercommunaux, des syndicats mixtes associant des communes et des départements, l’Office national des forêts ou encore des associations de défense de l’environnement ³⁷ (Ligue de Protection des Oiseaux par exemple). Enfin, les sites acquis font l’objet de bilans écologiques et appellent, s’ils sont dégradés, des actions de restauration. En la matière, le Conservatoire a su développer un savoir-faire, en s’appuyant sur le génie végétal, le but étant d’éviter les interventions lourdes et coûteuses ³⁸. Le lido de l’Or, site naturel protégé situé au sud de l’étang de l’Or, a ainsi fait l’objet d’un vaste chantier de réorganisation des accès, livré en 2015. Localisé entre les zones urbaines de La Grande-Motte et de Carnon, ce site de 420 ha est géré par Pays de l’Or Agglomération, en lien avec l’Office National des Forêts et les communes de La Grande-Motte et de Mauguio-Carnon. Il a connu dès 1968 de profonds bouleversements lors de l’implantation de ces stations touristiques sur le lido. À la sur-fréquentation (tourisme, activités récréatives) en période estivale se sont ajoutées des problématiques d’érosion du trait de côte et de fragmentation des milieux « naturels » par les voies de communication (voie littorale et canal du Rhône à Sète). La Mission Racine a fait du Grand Travers une coupure d’urbanisation. Le Conservatoire a décidé en 1976 d’assurer une protection permanente du lido de l’Or à la fois sur ces réserves foncières de l’État mais également sur le foncier privé où les projets immobiliers étaient légions. Après quoi, le Conservatoire s’est évertué dans les années 1980 et 1990 à consolider le domaine protégé et à identifier les prémices d’une gestion de la biodiversité en même temps que l’appétit du public grandissait pour accéder au plus près des plages ³⁹.

Les coûts générés par le rechargement des plages en sable, puis la réflexion sur la mise en valeur des sites du Petit et Grand Travers, ont débouchés en 2015 sur un programme de travaux de requalification complète de ces derniers. L’aménagement a été conçu par une maîtrise d’œuvre associant Alfred Peter (paysagiste), Ingerop (bureau d’études en VRD) et Les Écologistes de l’Euzière, avec une assistance à maîtrise d’ouvrage ad hoc, L’Or Aménagement. Le projet d’un coût de 3 426 315  (hors taxes) est une expérimentation « grandeur nature » qui lie : le recul stratégique d’infrastructures lourdes (la route), le réaménagement paysager visant à protéger l’environnement, et l’ouverture à une fréquentation touristique canalisée ⁴⁰. Porté conjointement par le Pays de l’Or Agglomération (maître d’ouvrage) et le Conservatoire du Littoral, avec le soutien des communes de Mauguio-Carnon et de La Grande-Motte, des collectivités (Région Occitanie, Département de l’Hérault), de l’État et de l’Union Européenne, le projet a permis la suppression de la voie littorale trop exposée au risque d’érosion et de submersion marine, la réorganisation complète des accès à la plage avec des stationnements véhicule au droit de la voie rapide et la restauration de milieux naturels (dunes et prés salés).

L’accès à la mer est désormais canalisé pour traverser le cordon dunaire sans le dégrader, les habitats naturels retrouvent peu à peu leur qualité. À posteriori, les acteurs de l’opération lui ont unanimement attribué un caractère stratégique en termes d’adaptation au réchauffement climatique (effacement de la route départementale). Paradoxalement, c’est bien un problème d’accès à la plage qui a déclenché cette concertation chaotique et conflictuelle. Cette dernière s’est néanmoins soldée par une convergence heureuse d’intérêts, car la question des accès et du stationnement sur le site a finalement débouché sur un aménagement résilient. L’itinéraire suivi par ce projet passe désormais pour un modèle de négociation dans le cadre des formations de médiation à l’environnement délivrées au Conservatoire National des Arts et Métiers. (Fig. 6)

La stratégie du Conservatoire en Occitanie

La stratégie d’intervention 2015-2050 du Conservatoire repose sur un document national de synthèse qui fixe les objectifs à long terme et les orientations opérationnelles et thématiques. Elle se nourrit aussi des documents territoriaux, pour chaque Conseil de Rivage, qui analysent et délimitent les futures zones d’intervention. Il s’agit de contribuer à la préservation du « tiers naturel littoral » à l’horizon 2050. Cette notion emprunte beaucoup aux coupures d’urbanisation : dans la bande côtière, contrainte en dimension et soumise à de très fortes pressions, la protection foncière est présentée par le Conservatoire comme une solution adaptée. La stratégie régionale de l’établissement consiste donc à poursuivre la politique menée jusqu’à présent en focalisant son attention sur les zones humides, encore très présentes, et riches aux plans faunistique, floristique et paysager. Les plus importantes sont l’étang de Thau entre Sète et Agde, l’étang de l’Or, le complexe lagunaire de Bages-Sigean entre Narbonne et Port-la-Nouvelle. Ce sont des milieux extrêmement productifs du fait de leur alimentation en eau douce venant des bassins versant et de leur connexion avec la mer via les graus. De grandes zones humides revêtent une importance internationale pour l’accueil de nombreuses espèces d’oiseaux : Camargue gardoise, basse plaine de l’Aude (étangs de Vendres et de Pissevaches), étang du Bagnas à Agde, étang de Canet-Saint-Nazaire dans les Pyrénées-Orientales.

Comme l’indique la Délégation de rivages Languedoc-Roussillon, le territoire d’intervention du Conservatoire est constitué à plus de 70 % de zones humides. Il répond à des enjeux forts en matière de préservation de la biodiversité et de maintien des activités traditionnelles, à des enjeux essentiels de protection des zones d’expansion de crue et de préservation de la qualité des masses d’eau côtières (ciblées comme prioritaires dans la stratégie de l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse) ; mais également à la protection définitive des ruptures d’urbanisation localisées en zones inondables. C’est ici un enjeu majeur quand on sait qu’en 1999, près de 26 % de la population régionale vivait de manière permanente en zone inondable, soit plus de 550 000 personnes et ce, essentiellement dans les communes proches du littoral, dans les deltas et les embouchures.

De ce fait l’action foncière projetée par le Conservatoire du Littoral est convergente avec la stratégie portée par l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse dans la mesure où les zones humides sont autant d’infrastructures naturelles sans équivalent technique aujourd’hui (« station d’épuration » naturelle, système de rétention d’eau, réservoir biologique). Elle semble prolonger, sans fondamentalement la remettre en cause, la « stratégie oiseaux » des débuts, en intégrant toutefois une meilleure prise en compte des phénomènes d’érosion et de submersion sur le littoral (a-t-il le choix dans la mesure où les propriétés actuelles du Conservatoire du Littoral sont proches du rivage ?) et la « cabanisation », particulièrement développée dans l’Hérault.

Dans son document cadre relatif à sa stratégie en Occitanie, le Conservatoire indique ainsi que de 1970 à 2010, en Languedoc-Roussillon, la surface agricole utile (SAU) a reculé de plus de 35 % principalement en raison des différentes crises viticoles, et dans de moindres proportions, à cause de l’urbanisation. Autre chiffre éloquent : 17 300 ha de terres agricoles ont été consommés dans l’Hérault en 30 ans ⁴¹. Le processus de « cabanisation » est ancien mais il s’est amplifié avec le développement des loisirs et des vacances : on achetait alors une parcelle agricole sur laquelle on construisait son cabanon. Aujourd’hui, la pression immobilière a généré une explosion des prix dans une région où le taux de chômage est proche des 14 %. La « cabanisation » a pris la forme d’un marché parallèle du logement permanent, notamment dans des zones concernées par les risques naturels et délaissées par les activités agricoles.

En accord avec les Communes, les Départements, la SAFER et l’ensemble des acteurs fonciers, le Conservatoire oriente une grande partie de son action pour lutter contre ce processus et mobilise l’activité agricole à des fins de gestion environnementale de ces espaces. À ce jour, plus de 4 200 ha propriété du Conservatoire du Littoral font l’objet d’une occupation agricole ou sont dédiés à la pêche professionnelle au profit de 120 exploitants. Action prioritaire concernant une majorité des communes littorales, cette maitrise foncière publique pour lutter contre la « cabanisation », qu’elle soit portée par les Communes, la SAFER, les Départements ou le Conservatoire du Littoral, nécessite une mobilisation volontaire des acteurs, forte et inscrite dans la durée. Dans le cas de Leucate, le Conservatoire s’est ainsi démené sur deux décennies pour acquérir par voie de préemption et à l’amiable des micro-parcelles, des « confettis » en fait, lui permettant de bloquer la spéculation et d’endiguer la cabanisation.

La stratégie d’intervention 2015-2050 du Conservatoire en Occitanie est déclinée en 11 unités littorales. Il ne s’agit pas ici de présenter point par point chacune des actions prévues dans les unités allant de la Camargue gardoise jusqu’à la côte rocheuse des Albères près de l’Espagne. À l’évidence, le Conservatoire a réalisé un travail minutieux de diagnostic des enjeux et d’identification des entités foncières à acquérir, ou pour lesquelles une veille est nécessaire : les zones influencées par les grandes villes et les projets de développement touristique (lidos, berges des fleuves côtiers…) ainsi que les pourtours des étangs figurent au rang des priorités. Les cartes qui détaillent les zones considérées comme stratégiques pour le Conservatoire à l’échelle de chaque unité montrent combien le chantier est ambitieux. Dans l’unité du Biterrois par exemple, les zones d’intervention et de vigilance sont nombreuses à Vias, Portiragnes et Vendres.

C’est encore plus spectaculaire dans l’unité de l’étang de l’Or. Ne serait-il pas plus astucieux et moins coûteux d’identifier des parcelles qui, en raison de leur localisation, peuvent avoir un effet bloquant par rapport aux projets locaux d’aménagement, comme c’est déjà le cas ailleurs ? Au reste, de nouveaux outils tels que les Obligations Réelles Environnementales (ORE) pourraient compléter l’arsenal de protection des espaces littoraux. Codifiées à l’article L. 132-3 du Code de l’Environnement, les ORE sont inscrites dans un contrat au terme duquel le propriétaire d’un bien immobilier met en place une protection environnementale attachée à son bien, pour une durée pouvant aller jusqu’à 99 ans. Dans la mesure où les obligations sont attachées au bien, elles perdurent même en cas de changement de propriétaire. La finalité du contrat doit être le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de services écosystémiques ⁴². (Fig. 7)

L’autre fait marquant à la lecture des différents documents est le positionnement toujours très « écologiste » du Conservatoire. L’influence de l’expertise scientifique en écologie, et en particulier en ornithologie, semble toujours forte dans la diagnose de la situation opérée par l’établissement, comme l’ont souligné par le passé KALAORA et KONITZ ⁴³ : l’esprit « datarien » des origines, aménageur et prospectiviste, a-t-il abandonné le Conservatoire ? Troisième observation, la stratégie n’est pas fondamentalement différente de ce qu’elle a pu être par le passé, et ce alors que des risques « nouveaux » sont apparus, les moyens sont limités et les propriétés du Conservatoire plus nombreuses ⁴⁴.

Aussi, les difficultés politiques se succèdent : les injonctions contradictoires de l’État au sujet des expérimentations de renaturation ⁴⁵, le manque de moyens financiers des territoires qui ont d’autres priorités que la « renaturation » et le « recul stratégique », l’absence de grands projets fédérateurs entre communes littorales et rétro-littorales, l’idée enfin que le tourisme et le développement résidentiel constituent toujours les pivots du développement territorial. Tous ces facteurs rendent très aléatoires l’avenir du tiers naturel littoral. Le Conservatoire pourra-t-il, au reste, se satisfaire de l’approche disons « diplomatique » qu’il a cultivée jusqu’à maintenant, dès lors que les capacités d’accueil des communes seront tellement réduites que certaines seront tentées de renégocier la destination de terrains actuellement non constructibles au titre des PLU ?

Faire avec la nature

Le Conservatoire du Littoral poursuit, depuis 1975, une stratégie patiente et minutieuse d’acquisition foncière. Au 30 septembre 2019, il protégeait 204 437 ha (contre 59 000 ha en 1999) répartis sur 750 sites en France. Sur la côte languedocienne, ce sont 14 000 ha qui, en 40 ans, sont entrés dans le patrimoine du Conservatoire. Avec ses partenaires, l’établissement a pour objectif, à l’horizon 2050, de limiter l’artificialisation du territoire de façon à préserver ce qu’il reste de nature à l’échelle de la côte. Dans sa stratégie régionale, l’établissement indique avoir pour priorités la lutte contre la cabanisation, la protection renforcée des zones humides et une meilleure prise en compte des phénomènes d’érosion et de submersion sur le littoral. Mais le défi est de taille, entre les aménageurs peu scrupuleux, des exploitations agricoles fragiles ou encore des élus locaux préoccupés par l’état des plages pour la prochaine saison. La Mission Racine a, de fait, littoralisé l’économie régionale, laquelle s’est subitement axée sur les services aux estivants ⁴⁶. C’est donc, comme le suggère le Plan Littoral 21, la diversification du tourisme et plus largement de l’économie littorale qu’il faut chercher.

Réinvestir les stations de façon à les adapter pour en faire la vitrine d’un urbanisme résilient, largement basé sur la renaturation, ouvrirait de nouvelles perspectives pour le Conservatoire et les territoires gestionnaires des sites. Il faudrait certes poursuivre la valorisation des nombreux espaces ruraux, naturels ou agricoles, en privilégiant les fameuses « solutions fondées sur la nature » très en vogue actuellement, mais aussi exhumer des éléments naturels disparus sous le béton et accepter l’idée qu’il convient de « faire avec » la mer plutôt que « contre » elle, pour ne pas hypothéquer l’avenir. Sur la scène régionale, le Conservatoire du Littoral a un rôle à jouer, à condition de ne pas faire de la patrimonialisation sa seule stratégie. C’est peut-être en puisant dans son ADN hérité de la DATAR que l’établissement contribuera à amorcer un nouveau cycle d’aménagement du littoral. Le Parlement de la Mer et les élus des communes littorales resteront toutefois « en première ligne ».

BIBLIOGRAPHIE

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BÉCOT Renaud, « Enquêter sur le récit des origines d’une institution. La fondation du Conservatoire du Littoral », Science, sociétés et communication, Séminaire du Master Communication et cultures scientifiques et techniques de l’Université Grenoble Alpes, MSH Alpes, Grenoble, 23 octobre 2017.

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JOVENIAUX Aurélie, Les enjeux géopolitiques de l’action du Conservatoire du littoral. La politique de protection des espaces naturels littoraux français : réalités et perspectives, sous la direction de Philippe Subra, Université Paris 8.

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NOTES

1. Source : https://www.onml.fr/onml_f/fiche_aretenir.php?id_fiche=142&auth=NOK consulté le 19 août 2019.

2. Zone AU : Zones « À Urbaniser » du PLU.

3. PPRI : Plan de Prévention des Risques Inondation.

4. Dévoilé le 4 juillet 2018, le Plan biodiversité vise à renforcer l’action de la France pour la préservation de la biodiversité et à mobiliser des leviers pour la restaurer lorsqu’elle est dégradée. L’objectif est d’améliorer le quotidien des Français à court terme et de garantir celui des générations à venir. Source : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/plan-biodiversite consulté le 16 août 2019.

5. Source : https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/loi-solidarite-et-renouvellement-urbain-sru consulté le 23 mars 2022.

6. Dès 1887 apparaît la notion de patrimoine historique, puis la loi de 1906 qui institue la protection des monuments naturels et des sites fonde la notion de patrimoine naturel sous l’impulsion de trois grandes associations à commencer par le Club Alpin Français dont l’action a été marquante en montagne. Littoral et montagne sont des territoires « mis en tourisme » qui ont su influencer le législateur pour garder leur identité et leur patrimoine. Source : https://pyrenees-pireneus.com/Environnement-Pyrenees/Droit-Reglementation/Loi-21-04-1906.php

7. Cette politique a été confiée aux Départements qui s’appuyaient pour cela sur une taxe prélevée relative aux permis de construire : la Taxe Départementale des Espaces Naturels Sensibles (TDENS). Depuis 2012, cette taxe est intégrée à la Taxe d’Aménagement perçue par les Départements. Une étude de l’association des Départements de France de 2017 indiquait une recette de 136 millions d’euros en 2015 pour les départements côtiers et 250 000 ha protégés selon le site du Conservatoire du Littoral (2019).

8. Robert POUJADE en devient le Ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la Protection de la nature et de l’Environnement.

9. Fin 1968, Jérôme MONOD, chef de la Délégation à l’Aménagement du territoire et à l’Action Régionale (DATAR), confiait à l’OTAM (Omnium Technique d’AMénagement) la réalisation d’une prospective de l’espace français qui allait se concrétiser par « Les trois scénarios contrastés de la France en l’an 2000 » et par « Le scénario tendanciel de la France en l’an 2000 » que la DATAR a publié sous le titre de Scénario de l’inacceptable. Voir : LANDRIEU, 2008, p. 63-69.

10. JOVENIAUX, 2017, p. 93.

11. Massoud, PIBOUBÈS, 1994

12. Source : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/glossaire/rapport-piquard consulté le 1^er

13. BECOT, 2017.

14. KALAORA, KONITZ, 2004. p. 89.

15. BECOT, 2017.

16. BÉCOT, 2017.

17. KALAORA, KONITZ, 2004.

18. JOVENIAUX, 2017.

19. Le budget de l’établissement s’élevait à 59 millions d’euros en 2013, les postes de dépenses étant répartis comme suit : 75 % sont dédiés à l’investissement (2/3 pour les acquisitions, 1/3 pour les travaux), 17 % sont des charges de fonctionnement de l’établissement et 8 % sont des dépenses courantes sur les sites. Le montant du produit du droit annuel de francisation des navires s’élevait à 37 millions d’euros, soit plus de la moitié du budget. Le Conservatoire bénéficie aussi en complément d’aides des collectivités et de l’Union européenne. Des mécènes privés l’aident à développer des actions scientifiques et pédagogiques.

20. Source : série d’entretiens avec des représentants du Conservatoire du Littoral à Montpellier en 2019.

21. Louis Le Pensec cité par JOVENIAUX, 2017, p. 104.

22. PASKOFF, 1999.

23. Journal Officiel du 11 juillet 2015.

24. KALAORA, KONITZ, 2004, p. 87.

25. ARMAND, 2009.

26. Sans accord, une procédure particulière peut être lancée.

27. Y siègent les représentants désignés des Conseils Départementaux et des Conseils Régionaux. À l’issue des élections locales renouvelant leurs membres, chaque Conseil de Rivages élit son Président qui siège aux côtés des représentants des différents ministères et des parlementaires au Conseil d’Administration de l’établissement.

28. Source : série d’entretiens avec des représentants du Conservatoire du Littoral à Montpellier en 2019.

29. PASKOFF, 1999.

30. La préemption permet à un acteur public de se substituer à un acheteur privé au moment de la mutation foncière. La procédure d’expropriation n’est à envisager qu’en cas d’échec de la négociation amiable ou d’absence de mutation foncière permettant un usage du droit de préemption alors qu’une dégradation forte de l’espace est prévisible. Source : série d’entretiens avec des représentants du Conservatoire du Littoral à Montpellier en 2019.

31. CNJA : Centre National des Jeunes Agriculteurs.

32. Source : https://www.safer-occitanie.com/fr/page/missions-et-engagements.php consulté le 2 septembre 2019.

33. Source : https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/les-etablissements-publics-fonciers-epf consulté le 1^er septembre 2019.

34. De plus, souligne PASKOFF (1999), les terrains acquis par le Conservatoire sont aussi inconstructibles et, sauf exceptions dictées par des impératifs de protection, ils sont ouverts au public, à titre gratuit, mais interdits aux véhicules à moteur ainsi qu’au camping et au caravanage. Soit chaque année environ quinze millions de visiteurs à la recherche d’espaces de liberté et de calme. Ce libre accès relève d’un choix délibéré, mais la sur-fréquentation de certains sites peut être à l’origine de dégradations, loin de l’image de restrictions drastiques généralement associée à la notion de protection.

35. Il arrive toutefois que des conflits opposent le Conservatoire à des acteurs locaux. Ce fut par exemple le cas avec les Salins du Midi. Si 70 % des acquisitions du CDL ont été réalisées à l’amiable durant ces quarante ans, 40 % d’entre elles se sont faites avec l’appui de zones de préemption ! Comme le rapportent les travaux de JOVENIAUX, 2018, p. 679.

36. Selon sa typologie, les espaces ne sont pas tous concernés par les mêmes menaces : les terres agricoles sont aujourd’hui les plus exposées, les espaces naturels en zone inondable le sont moins. Ces critères qualitatifs pourraient être plus finement utilisés pour orienter l’action foncière. De même, le Conservatoire du Littoral achète des capacités de gestion des fonctionnalités écologiques, qu’il pourra actionner dans la durée au bénéfice du plus grand nombre en devenant propriétaire.

37. Pour assurer la surveillance, l’entretien et l’animation des sites, l’établissement s’appuie sur 600 gardes et agents recrutés par les collectivités et organismes gestionnaires (Conservatoire du Littoral, 2009).

38. PASKOFF, 1999.

39. Source : http://www.conservatoire-du-littoral.fr/siteLittoral/186/28-lido-de-l-or-34_herault.htm consulté le 27 août 2019.

40. Source : https://www.loramenagement.fr/projet-amenagement/reamenagement-du-lido-du-petit-et-grand-travers/ consulté le 29 août 2019.

41. L’augmentation de la population n’explique pas tout. En 50 ans, la tache urbaine a triplé alors que le nombre d’habitants n’a fait que doubler. Ainsi, aujourd’hui, un habitant « consomme » en moyenne 340 m², contre 212 m² en 1962. Les zones les plus impactées se situent autour des grandes villes (Montpellier, Béziers) et touchent les communes littorales. Préfecture de l’Hérault, DDTM34, Un nouveau regard sur l’Hérault, tome 1, p.26.

42. Source : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/obligation-reelle-environnementale consulté le 6 septembre 2019.

43. KALAORA, KONITZ, 2004.

44. En 2013, la Cour recommandait de réviser la stratégie 2050 « afin d’adapter les objectifs d’acquisition foncière aux ressources financières et humaines susceptibles d’être affectées au Conservatoire du Littoral ». Dans sa réponse, le ministre délégué au Budget, Bernard Cazeneuve, admet cette nécessité mais rappelle que l’établissement public s’est d’ores et déjà engagé dans une démarche de priorisation de ses interventions. Source : https://www.actu-environnement.com/ae/news/conservatoire-littoral-refere-cour-comptes-18225.php4 consulté le 2 septembre 2019.

45. Comme à Vias-ouest où, d’après nombre d’élus locaux, les services déconcentrés auraient empêché le territoire de passer à l’action.

46. Soit environ 10 % du PIB régional repose désormais sur l’activité touristique, vecteur de 108 000 emplois régionaux pour la grande majorité saisonniers et précaires.