Derrière la plage, les étangs

Stéphane GHIOTTI*

* Géographe, directeur de recherches au CNRS (UMR 5281, Art-Dev) à l’Université Paul Valéry-Montpellier 3. Ses recherches portent sur la géographie des territoires de l’eau. Il a particulièrement travaillé sur les approches de gestion de l’eau par bassin versant en lien avec les politiques d’aménagement et de développement. Aujourd’hui, ses travaux portent sur la gouvernance des complexes lagunaires. Ses terrains d’étude sont localisés en Méditerranée en général et sur la France, le Maroc et le Liban en particulier.

Etudes Héraultaises n° 58

p. 113 à 125

Résumé :

Abstract:

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Abstract:

Cet article se propose de dresser un état des lieux et des enjeux de la géographie des complexes lagunaires sur le littoral de l’ex-région Languedoc-Roussillon. En juillet 2016, la Région Occitanie lançait son plan Littoral 21 afin de repenser son avenir près de cinquante ans après la Mission Racine qui, par ses aménagements et ses équipements, en avait profondément remodelé la physionomie et le fonctionnement. Le nouveau plan privilégie la requalification touristique, le développement d’une économie dite « bleue » autour des ressources de la mer, comme l’aquaculture ou l’éolien offshore, ainsi que la préservation de l’environnement. Le littoral est en effet devenu une ressource « multifonctionnelle » et les nouveaux enjeux territoriaux sont d’en garantir ou d’en permettre l’accès et le partage aux différentes activités. Dans la perspective de la réhabilitation des stations balnéaires, de la production d’énergie propre, de nouvelles infrastructures portuaires et maritimes, les lagunes sont au centre de cette stratégie. Ironie d’une histoire qui les considérait comme des espaces à assainir, elles se retrouvent aujourd’hui à la croisée d’enjeux multiples tels que la préservation de la biodiversité, la restauration hydro-morphologique et de la qualité des eaux, la gestion des inondations, l’érosion du trait de côte ou encore l’élévation du niveau marin. Il s’agit d’inventer l’avenir, la place et la fonction donnés par les différents décideurs aux complexes lagunaires, et tout d’abord de définir cet objet protéiforme entre terre et eau qu’est la lagune. Il s’agit donc d’évoquer les évolutions des lagunes languedociennes, surtout depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, puis d’analyser les configurations territoriales dans lesquelles elles se situent.

Cette recherche s’est déroulée dans le cadre de l’observatoire ‘hommes-milieux littoral méditerranéen’ (OHM LM) du CNRS avec l’aide de l’État, gérée par l’Agence nationale de la recherche au titre du Labex DRIIHM, programme « Investissements d’avenir ». Elle a aussi bénéficié du soutien de la Fondation de France dans le cadre de son appel à projet « Quels littoraux pour demain ? ».

Les lagunes, des zones humides ?

Les lagunes, ou étangs littoraux, sont des « objets flottants non identifiés ». Elles sont cependant très largement connues, et reconnues, comme un type spécifique de zones humides, catégorie englobant une grande diversité de milieux (forêts alluviales, tourbières, marais, mares), aux formes, caractéristiques et fonctionnements fort différents. Depuis le début des années 1990, de nombreuses tentatives ont échoué à donner aux zones humides un cadre juridique, permettant entre autres d’enrayer leur disparition. Olivier CIZEL explique cette difficulté par la coexistence de deux définitions issues de deux cadres différents qui qualifient de manière contradictoire – voire concurrente – ce qu’est une zone humide ¹.

L’une d’elles est issue de la loi sur l’eau de 1992, traduite dans l’article L 211-1 du Code de l’environnement : « On entend par zone humide, les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année. » Il n’y est pas fait mention des lagunes, seulement des zones humides périphériques auxquelles elles ne se résument pas. Cette définition a une histoire que rappelle CIZEL ². Le texte initial de la loi sur l’eau ne comportait aucune définition relative aux zones humides, bien que le groupe de travail établi en 1991 sous l’égide du Museum national d’histoire naturelle en ait proposé deux, l’une juridique, finalement retenue, l’autre scientifique. Lors de la navette parlementaire, à l’Assemblée nationale, la définition juridique fut donc adoptée mais amputée de sa dernière phrase qui stipulait : « En sont exclues les grandes étendues d’eau libre et les zones habituellement parcourues par l’eau courante. » Les lagunes étaient ici explicitement exclues de la catégorie des zones humides. Écartée, la définition scientifique identifiait quant à elle très clairement les complexes lagunaires : « Les zones humides se caractérisent par la présence, permanente ou temporaire, en surface ou à faible profondeur dans le sol, d’eau disponible douce, saumâtre ou salée. Souvent en position d’interface, de transition, entre milieux terrestres et milieux aquatiques proprement dits, elles se distinguent par une faible profondeur d’eau, des sols hydromorphes ou non évolués, et/ou une végétation dominante composée de plantes hygrophiles au moins pendant une partie de l’année. Enfin, elles nourrissent et/ou abritent de façon continue ou momentanée des espèces animales inféodées à ces espaces. »

Ce second énoncé est celui donné par la Convention de Ramsar (1971) qui, dans son premier article, présente les zones humides comme « des étendues de marais, de fagnes, de tourbières, ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est stagnante ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eau marine dont la profondeur à marée basse n’excède pas six mètres ». Dans cette définition, moins restrictive que celle préférée par la loi sur l’eau, les lagunes étaient déjà identifiées. Les deux définitions montrent que milieux aquatiques et milieux humides ne sont pas totalement synonymes d’un point de vue juridique et ne recouvrent pas les mêmes environnements. (Fig. 1, fig. 2)

Selon le glossaire international d’hydrologie, une lagune est une « étendue d’eau peu profonde reliée à la mer par un chenal étroit et de faible profondeur » ³. Pour l’Organisation hydrographique internationale, il s’agit d’une « étendue d’eau salée ou saumâtre, située en bordure du rivage et séparée de la mer libre par un cordon littoral plus ou moins continu » ⁴. Les lagunes sont ainsi très largement définies en référence à leur structure géomorphologique, associées aux systèmes côtiers (coastal lagoons en anglais), et sont plus précisément considérées comme une sous-catégorie d’estuaire. Björn KJERFVE semble avoir fourni la définition la plus communément admise : « Une définition exploitable d’une lagune côtière est donc une masse d’eau côtière peu profonde séparée de l’océan par une barrière, reliée au moins par intermittence à l’océan par un ou plusieurs bras de mer restreints, et habituellement orientée parallèlement au rivage » ⁵. Les différentes définitions adoptent au final un double système de référence. Le premier renvoie aux différents éléments qui caractérisent la morphologie (plan d’eau, profondeur, barrière séparant de la mer, forme et nombre des espaces reliés à cette dernière, etc.). Le second relève des différentes dynamiques et processus de fonctionnement (marée, gradient de salinité, physico-chimie, biologie, etc.).

Les directives européennes sur l’eau et l’habitat influencent aussi tout particulièrement la gestion des complexes lagunaires. Cependant, leur analyse ne lève que partiellement le flou de leur définition et illustre le caractère progressif du processus de catégorisation de ce type de zone humide. La directive cadre sur l’eau ⁶ retient cinq grands types : les eaux souterraines et quatre différentes sortes d’eaux de surface : cours d’eau, plans d’eau, eaux côtières et eaux de transition. La directive associe également les lagunes côtières à l’une ou l’autre de ces deux dernières catégories en fonction de la plus ou moins grande influence de l’eau douce.

L’article 2 de cette même directive définit ainsi les « eaux de transition » et les « eaux côtières » : les premières sont « des masses d’eaux de surface à proximité des embouchures de rivières, qui sont partiellement salines en raison de leur proximité d’eaux côtières, mais qui sont fondamentalement influencées par des courants d’eau douce ». Cette définition, si elle inclut bien les lagunes, relève d’un spectre beaucoup plus large, puisqu’elle comporte également les zones estuariennes et les deltas. Les secondes sont « les eaux de surface situées en-deçà d’une ligne dont tout point est situé à une distance d’un mille nautique au-delà du point le plus proche de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et qui s’étendent, le cas échéant, jusqu’à la limite extérieure d’une eau de transition ».

La circulaire de transposition de la directive en droit français n’apporte pas d’élément plus précis ⁷. Les États membres ont eu une relative liberté pour décliner nationalement ces catégories. La France a fait le choix de considérer les lagunes uniquement au sein de la catégorie « eau de transition » en prenant cependant en considération la pluralité des caractéristiques de ses façades littorales. Ainsi, pour l’espace métropolitain, ont été distingués deux ensembles. Celui regroupant la façade atlantique, la Manche et la mer du Nord comportent neuf types « d’eaux de transition », quand la Méditerranée en compte trois (lagunes méditerranéennes, delta et bras du Rhône). L’Italie ⁸ a opté pour une autre solution en classant ses lagunes dans « les eaux de transition » et dans « les eaux côtières ».

La directive sur l’habitat, la faune et la flore ⁹ fait également référence à la catégorie de « lagunes méditerranéennes ». Cependant, il ne s’agit pas là de masses d’eau comme dans le cadre de la directive sur l’eau. Les milieux sont classés dans la catégorie « habitats côtiers et végétations halophytiques », l’un des neuf types d’habitats naturels d’intérêt communautaire recensés à l’annexe I. Signe de leur importance écologique, les lagunes font en outre partie de la liste des habitats prioritaires. Ainsi, au final, ce sont les types d’habitats et les espèces présents dans ces espaces qui permettent de les définir. Initialement, et de manière générique, seul le type « lagunes côtières » était identifié (nomenclature 1150) au sein de la directive. Puis, face à la « réalité du terrain », il a été nécessaire de préciser cet ensemble. La plupart des lagunes du littoral méditerranéen français ont en effet été classées en zone Natura 2000 et, à partir du milieu des années 2000 ¹⁰, il a fallu concevoir, mettre en œuvre, suivre et évaluer les documents d’objectif (DOCOB), les plans de gestion de ces espaces classés. Exercice difficile en l’absence de véritables états des lieux, de connaissances consolidées, de protocoles stabilisés et de cadrage général. Le Museum national d’histoire naturelle a été chargé par l’État de rédiger des cahiers d’habitat (forestiers, agropastoraux, humides, rocheux, etc.) afin d’atteindre ces objectifs. En 2004, était publié celui consacré aux habitats côtiers où en guise de définition sont indiquées les « caractéristiques stationnelles » de l’habitat « lagunes méditerranéennes » : « Habitat présent au niveau des étangs littoraux salés, mais aussi dans certaines zones marines estuariennes, où l’eau est irrégulièrement dessalée et la température variable. Ces fluctuations se produisent dans des intervalles de temps allant de la journée à l’année. L’évolution de ces paramètres se poursuit également à plus long terme. Les organismes vivant dans cet habitat sont donc soumis à de fortes variations de salinité et de température, d’où la présence d’espèces euryhalines et eurythermes. Le sédiment est généralement de type vaseux ou sablo-vaseux. » ¹¹

Face aux enjeux de suivi de l’état de conservation de ces habitats, mais aussi en termes opérationnels et de gestion, la catégorie « lagune côtière » s’est révélée dès lors inadaptée pour rendre compte de la diversité des lagunes méditerranéennes. Celles-ci sont en effet caractérisées différemment sur les plans morphologique, fonctionnel, hydrologique, de faune, de flore, de hauteur d’eau, etc. Il existe désormais deux sous-catégories identifiées, « les lagunes en mer à marée (façade atlantique) » et les « lagunes méditerranéennes ». Ces dernières sont subdivisées en lagunes temporaires ou permanentes, elles-mêmes encore découpées selon leur degré de salinité, inférieur ou supérieur à 18°/°°.

Deux points ressortent de cette mise en perspective. D’abord, d’un point de vue juridique, les lagunes relèvent d’un statut non stabilisé. Les marges humides des lagunes sont considérées comme zones humides, mais pas le plan d’eau, ce dernier ne doit pas avoir une profondeur inférieure à deux mètres (sans qu’il s’agisse d’un critère absolu). L’ensemble repose ainsi sur des hypothèses relevant d’approches et de définitions contradictoires. D’autre part, l’attention portée à ces milieux apparait finalement très récente et marquée par l’influence de deux directives européennes. Les acteurs locaux ont ainsi dû prendre en charge les problématiques de protection et de conservation nécessitant la production de nouvelles connaissances, et leur (relative) standardisation à des fins de gestion opérationnelle. Cela se traduit notamment par la création du réseau de suivi lagunaire ¹² abordé plus loin.

Si ces éléments ne sont certainement pas les seuls à expliquer la difficile gestion et préservation de ces milieux, la complexité de leur fonctionnement, l’imprécision, voire les contradictions, dans les définitions, constituent un très sérieux handicap. Olivier CIZEL indique que la saisine du juge impliquant le recours à la jurisprudence peut aboutir à la production de décisions contradictoires avec des conséquences pour la gestion de ces milieux, pouvant aller jusqu’à statuer favorablement quant à leur disparition ¹³. De plus, les objectifs de gestion de l’eau en termes qualitatifs et quantitatifs ne sont pas toujours compatibles avec ceux relatifs à la conservation de la faune et de la flore. En s’appuyant sur le cas des lois Montagne et Littoral, Pierre LASCOUMES a montré qu’elles mettaient d’abord en avant les grands intérêts légitimes à prendre en compte, sans préciser les modalités, méthodes et critères qui en permettaient la mise en œuvre ¹⁴. Cette dernière s’effectue via une compréhension et une appropriation des différents aspects et enjeux des textes par les acteurs eux-mêmes. La définition des priorités et des problématiques par les uns différant souvent de celle des autres, il en découle des situations mouvantes et évolutives mêlant tensions, blocages, conflits et coopérations.

Des milieux en prise avec de nombreuses problématiques

À l’échelle de l’ensemble du littoral méditerranéen français, en mobilisant les données du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Rhône-Méditerranée et de celui de Corse, un total de 31 masses d’eau de transition sont dénombrées dont 28 sont des masses d’eau lagunaires, soit la quasi-totalité. Dix-neuf (68 %) de ces dernières sont localisées sur le littoral de la région Occitanie, quatre (14 %) se situent en Corse et cinq (18 %) en région Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Dans une typologie, les complexes lagunaires ont des caractéristiques diverses. Leur taille, celle de leur bassin versant, leur profondeur, leur salinité, sans compter la large gamme d’usages, dressent des portraits kaléidoscopiques de ces milieux. Ils sont situés à l’aval de bassins très marqués par les activités humaines (agricoles, résidentielles, touristiques) et leurs pourtours accusent des densités de population particulièrement élevées à l’instar des autres façades littorales françaises, notamment l’été. Il n’est pas rare que la population des bassins versants lagunaires double au minimum durant cette période. Du fait de leur position géographique, ces milieux sont confrontés à des effets d’accumulation (sédiments, déchets, eaux d’inondation, et pollutions).

La pollution, et notamment l’hyper-sensibilité à l’eutrophisation, participe encore largement à orienter leur gestion qui reste difficile et couronnée de progrès lents. Pour le littoral méditerranéen continental (régions Occitanie et PACA), le bilan effectué entre 2009 et 2015 dans le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Rhône-Méditerranée fait apparaître que, sur un total de 27 masses d’eau en transition (dont 24 lagunaires, soit 89 %), le nombre de celles en bon état est passé de 3 à 7, soit 26 % de l’effectif total, mais 16 d’entre elles (59 %) restent dans un état médiocre ou mauvais. Aucune n’est classée en très bon état. L’objectif initial, fixé pour 2015, était de 13 masses d’eau en transition en bon état (48 %), or seules 4 y sont parvenues, et ce malgré un objectif largement inférieur à ceux assignés aux autres catégories de masses d’eau ¹⁵. Il s’agit d’une quête difficile et de longue haleine, car le schéma directeur d’aménagement et de gestion 2016-2021 (adopté en 2015) a évalué que le risque de ne pas atteindre à terme l’objectif d’un bon état des masses d’eau de transition concerne la plupart d’entre elles.

Avec le basculement de l’économie littorale vers le tourisme au tournant des années 1960 et 1970, de la croissance urbaine qui y était associée et des mutations de l’agriculture, le fonctionnement et la morphologie des lagunes ont été profondément modifiés. De très nombreuses infrastructures ont été construites (ports, pont, routes, etc.) fixant et artificialisant les graus, ces points de contact avec la mer, mais aussi comblant certaines parties de zones humides ou d’étangs ¹⁶. Les cours d’eau côtiers alimentant ces lagunes ont souvent fait l’objet d’aménagements hydrauliques, comme leur recalibrage, pour lutter contre les inondations, en complément du drainage des terres agricoles et humides voisines des complexes lagunaires. Ces aménagements ont provoqué l’accélération du report des flux vers l’aval avec pour conséquence des processus de comblement accélérés ou, lors d’épisodes de crue, la chute brutale du taux de salinité. L’ensemble de ces opérations a profondément altéré les échanges entre la terre, les lagunes et la mer ainsi que le renouvellement des eaux.

À partir du milieu des années 1970, des problèmes chroniques de pollution et d’eutrophisation sont apparus l’été de manière assez homogène sur l’ensemble du littoral. Les principales réponses ont d’abord porté sur l’équipement des communes en stations d’épuration. Puis, les lagunes, où les enjeux économiques sont les plus forts, notamment pour maintenir l’activité conchylicole, ont fait l’objet d’une attention toute particulière des services de l’État et des organisations professionnelles. Cet effort s’est traduit en termes de production de connaissances, jusqu’alors partielles et fragmentées. Il y eut des programmes pour comprendre leur fonctionnement, comme ÉcoThau sur la lagune de Thau ¹⁷ et dans une moindre mesure à Salses-Leucate. L’approche basée sur le concept d’écosystème, retenue par ÉcoThau, est aujourd’hui présentée en modèle dans la gestion intégrée des zones côtières ¹⁸. À partir du début des années 1990, les efforts ont porté à la fois sur la poursuite de la production de connaissances et sur la limitation des apports en nitrates et phosphates, responsables de l’eutrophisation. Ainsi des contrats d’étangs ont-ils été mis en œuvre sur le modèle des contrats de rivière. Il a fallu cependant attendre la création d’un réseau de suivi lagunaire pour avoir une surveillance systématique de la qualité des eaux de ces milieux littoraux. Initié au début des années 2000 par l’État et la Région Languedoc-Roussillon dans le cadre de deux contrats de plan, le réseau de suivi lagunaire a, jusqu’à son terme en 2013, fédéré différents acteurs, principalement autour de la question de l’eutrophisation. Ce réseau a associé l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée et Corse (autre partenaire financier), l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), pour ce qui relevait de la dimension scientifique et de la réalisation des suivis, et le centre d’études et de promotion des activités lagunaires et maritimes (CÉPRALMAR ¹⁹) pour assurer la liaison avec les professionnels de la pêche. À propos de la pollution, la situation reste très contrastée selon les complexes lagunaires. L’altération de l’hydro-morphologie est en effet considérée par l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée et Corse comme un autre facteur de dégradation des complexes lagunaires que les mesures de restauration et de protection des zones humides doivent juguler.

Étant donné leurs caractéristiques et fonctionnements propres, ainsi que les enjeux les concernant, par qui et comment ces complexes lagunaires sont-ils aujourd’hui gérés, en lien ou non avec les autres acteurs et territoires littoraux ? (Fig. 3)

Vu sa configuration géomorphologique de côte à lagunes, le littoral de l’Occitanie est particulièrement concerné par les effets d’accumulation en raison de problématiques multiples (terrestres, littorales, maritimes) dont la combinaison peut être qualifiée de wicked problems : « Un problème vicieux fait référence à un problème complexe pour lequel il n’existe pas de méthode ou de solution simple, il n’y a pas de réponse unique et chaque tentative peut avoir son importance, car elle affecte des éléments dont les gens dépendent. Les problèmes vicieux sont souvent complexes sur le plan social et ils doivent composer avec des changements de comportement et des résultats imprévus. » ²⁰

Ce ne sont pas moins de sept directives européennes qui s’appliquent sur cet espace : celles sur les nitrates, les eaux résiduaires urbaines (1991), les faunes, flores, habitats (1992), l’eau (2000), les eaux souterraines (2006), les inondations (2007), le milieu marin (2008). À celles-ci s’ajoutent les politiques nationales, comme la stratégie d’adaptation au changement climatique, la lutte contre l’élévation du niveau de la mer et l’érosion littorale, les plans énergie-climat.

Dernièrement est venue s’ajouter la mise en œuvre de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), qui s’effectue dans un contexte de réforme territoriale avec comme fer de lance la « rationalisation » de la carte intercommunale et la réorganisation des relations entre collectivités territoriales à la suite des lois NOTRe (2015), portant nouvelle organisation territoriale de la République, et MAPTAM (2014), dite « de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » ²¹. Les injonctions au développement durable, à l’adaptation, à la transition écologique, à la résilience ou encore à une approche globale avec les gestions intégrées des ressources en eau et des zones côtières ²², doivent correspondre au mieux aux enjeux, agendas politiques et calendriers des différents acteurs présents dans les territoires littoraux.

Pierre-Henri BOMBENGER et Corinne LARRUE indiquent que la traduction des enjeux environnementaux, notamment globaux, au sein des territoires ne s’effectue pas de manière descendante et homogène. Le territoire ne serait qu’un réceptacle amorphe et ses acteurs passifs ²³. La territorialisation reste difficile pour certains qui peinent à s’approprier ces objectifs et à les intégrer, à les articuler au sein de projets de développement local, notamment du fait de leurs caractéristiques trans-sectorielles. D’autres anticipent au contraire et profitent de telles opportunités notamment pour remettre en cause les hiérarchies administratives et les priorités politiques. Nicolas ROCLE, en comparant des littoraux aquitain et martiniquais, insiste sur l’importance d’une appropriation locale des problématiques et des enjeux, d’une mise en œuvre plurielle ²⁴. Sandrine DHÉNAIN et Olivier BARRETEAU pointent quant à eux quatre logiques d’adaptation au changement climatique pour la partie orientale du littoral héraultais : contrôler et maintenir, faire faire, réguler et enfin reconfigurer. Celles-ci ne sont pas exclusives et peuvent se combiner au sein d’un même territoire ²⁵.

Des configurations territoriales multiples

À l’aide de frises chronologiques propres à chaque territoire, il est possible de faire ressortir les dates clés de la mobilisation d’instruments d’action publique. Charlotte HALPERN définit ces instruments comme un « dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » ²⁶. Cette approche est complétée par celle dite de la « configuration territoriale » qui permet d’identifier les modalités de construction et d’évolution des périmètres d’intervention, leurs acteurs (rôles, fonctions) et leurs modalités de gouvernance. (Fig. 4, 5 et 6)

À la lecture des différentes frises chronologiques, il apparaît que la gestion des complexes lagunaires relève de deux grands dispositifs, l’un relatif à la protection de l’environnement, l’autre à la gestion de l’eau. Cette gestion des lagunes a été progressivement mise en œuvre depuis le milieu des années 1970 selon des modalités et des temporalités diverses. La protection des lagunes languedociennes a d’abord fait l’objet d’un classement en réserve naturelle volontaire, en 1975 sur le site de l’Estagnol, puis en 1983 sur celui du Bagnas.

Cette réglementation assure l’un des plus hauts degrés de protection de l’environnement en France, que rend effective l’élaboration d’un plan de gestion. L’enjeu ornithologique fut dès l’origine prioritaire, notamment sur le site de l’Estagnol, géré par son propriétaire le Conseil supérieur de la chasse, devenu aujourd’hui l’Office national de la chasse et de la faune sauvage. Ces deux réserves naturelles illustrent la volonté de soustraire certains espaces aux logiques d’aménagement urbain et touristique à l’œuvre depuis 1963 et l’action de la Mission Racine, tout autant qu’au développement hydro-agricole intensif induit par la construction du canal d’irrigation du Bas-Rhône et du Languedoc. Comme le rappelle Clara THERVILLE ²⁷, cette réglementation a été conçue à ses débuts sur le modèle dit « ségrégatif ». Avec la nouvelle loi de décentralisation de 2002 ²⁸, la création de nouvelles réserves naturelles, devenues « réserves naturelles régionales », relève de la compétence des conseils régionaux. Concernant les espaces lagunaires, le conseil régional Languedoc-Roussillon porta son action sur deux zones, celle de la Petite Camargue gardoise (Scamandre en 2006, Mahistre et Musette en 2013) et celle des étangs du Narbonnais (Sainte-Lucie en 2009) suite à la création du parc naturel régional de la Narbonnaise en Méditerranée en 2003. (Fig. 7)

L’autre politique de protection des zones humides est celle du réseau Natura 2000. Une forte opposition, des chasseurs et des agriculteurs notamment, a rendu son application difficile et tardive. La loi est signée en 2001 et les documents d’objectifs, faisant office de plan de gestion des espaces, devaient être terminés pour 2004. La réalisation de ces documents relatifs à la plupart des complexes lagunaires littoraux, s’est effectuée, de fait, entre 2005 et 2012. Certains sites sont aussi labellisés « Ramsar » ²⁹ entre 1996 et 2017, témoignant de leur haute valeur patrimoniale. Il faut bien sûr mentionner l’action du Conservatoire du littoral qui, par sa politique de préemption, d’acquisition foncière et de ses partenariats étroits avec les collectivités, l’Agence de l’eau ou encore les usagers dans le domaine de la gestion des sites, joue un rôle majeur dans la protection des complexes lagunaires. Les acquisitions du Conservatoire, créé en 1975, ont débuté dès 1978 sur la lagune de Canet-Saint-Nazaire et se poursuivent aujourd’hui avec 13 700 hectares préservés.

Concernant la gestion de l’eau, trois instruments ont été mobilisés. D’une part, le contrat d’étang, déclinaison du contrat de rivière créé en 1981, dont le principal objectif vise l’amélioration de la qualité des eaux en orientant fortement les financements vers les questions d’assainissement ; d’autre part, le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), issu de la loi sur l’eau de 1992, qui propose une approche par bassin versant, intégrée entre les différents usages ; enfin, le programme d’actions de prévention des inondations (PAPI), créé en 2003, qui repose sur un partenariat entre l’État et les collectivités territoriales. Aucun de ces dispositifs n’est à proprement parler adapté pour gérer des plans d’eau lagunaires.

Les complexes lagunaires, à l’exception des étangs de l’Or, de La Palme et de Canet se trouvent dans le périmètre d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux, dispositif qui ne prend pas en compte toutes les spécificités de ces milieux. En effet, ce dispositif est à l’origine destiné à la gestion des cours d’eau ou des nappes souterraines, et davantage préoccupé par les questions « terrestres » et « hydrologiques ». La preuve en est donnée par la révision du schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la basse vallée de l’Aude. Il y est explicitement demandé une mise en cohérence des actions qui doivent intégrer les zones humides et lagunaires des étangs du Narbonnais ainsi que celle de La Palme, qui ne fait pas partie du schéma.

Au regard de la prégnance des problèmes de pollution, la totalité des complexes lagunaires ont bénéficié au minimum d’un contrat d’étang, Thau et Leucate ayant même multiplié les dispositifs (4 pour le premier, 3 pour l’autre) du fait des forts enjeux sanitaires et économiques liés à l’activité conchylicole. Ces deux lagunes sont aussi celles où les actions sont les plus anciennes et les plus continues. Seule la thématique de l’inondation ne semble pas encore avoir fédéré les différents acteurs (un programme d’actions de prévention des inondations est en cours de réflexion sur Thau). Toujours dans le champ de la politique de l’eau, la priorité est largement donnée aux interventions sur le linéaire des cours d’eau. Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la basse vallée de l’Aude fournit un autre exemple parlant : ainsi, à la suite des inondations meurtrières de 1999, une part importante des travaux a concerné le fleuve. Cette approche « dissociative » est courante, et a parfois des conséquences majeures pour les plans d’eau lagunaires qui sont tributaires des fleuves côtiers. Les travaux hydrauliques augmentent et concentrent en effet le transit sédimentaire et les volumes d’eau douce en direction des lagunes, réceptacles ou variables d’ajustement et de régulation des flux. Comme sur la lagune de Canet-Saint-Nazaire, les processus naturels de comblement s’en trouvent alors accélérés, les multiples polluants s’accumulent dans les sédiments et sont remis en suspension à chaque événement. Enfin, ces volumes d’eau font brutalement chuter les taux de salinité dont la faune et la flore s’accommodent mal.

Les acteurs des bassins versants les plus fragiles, notamment les plus urbanisés, ont mis en place des schémas d’aménagement et de gestion des eaux, dont la lutte contre les inondations est une priorité, et se sont dotés très tôt de programmes d’actions de prévention des inondations aujourd’hui en cours de reconduction (étangs palavasiens et narbonnais). Sur d’autres secteurs, comme l’étang de l’Or, la lutte contre les inondations est beaucoup plus récente. Une gouvernance éclatée et la volonté de nombreux élus de développer leur territoire sur les plans tant résidentiel que touristique, expliquent cette situation. Mais le second contrat de bassin versant de l’étang de l’Or (2015-2019) et le programme d’actions de prévention des inondations signé pour la période 2019-2024 viennent par exemple compléter un ancien dispositif et confirmer les efforts engagés pour restaurer l’étang qui reste toutefois l’un des plus dégradés. (Fig. 8)

La prise en charge des espaces lagunaires par différents acteurs donne naissance à des constructions institutionnelles et politiques variées. Celles-ci tiennent néanmoins à la fois compte de leurs problématiques et de leur place dans le territoire abritant ces lagunes. Vincent ANDREU-BOUSSUT ³⁰ a ainsi montré le rôle donné aux lagunes du Narbonnais dans le processus de production d’une représentation touristique nouvelle de la nature dans cette partie du littoral.

Le mode de gouvernance le plus commun des complexes lagunaires est le syndicat mixte, qu’il soit ouvert ou fermé ³¹. Certains peuvent être considérés comme hégémoniques dans la mesure où ils animent la totalité ou la très grande majorité des instruments d’action publique. C’est le cas pour les étangs de l’Or et de Salses-Leucate. Ainsi le syndicat mixte de l’étang de l’Or, créé en 2009 ³², porte-t-il les contrats de bassin, Natura 2000 et le programme d’actions de prévention des inondations.

Pour l’étang de Salses-Leucate, le syndicat mixte RIVAGE, mis en place en 2004, est l’opérateur des trois contrats d’étang, du schéma d’aménagement et de gestion des eaux et du site Natura 2000. Cette position prépondérante doit cependant être nuancée par le fait que nombre de ces syndicats ont uniquement la compétence des études dans leurs statuts, et ne disposent pas de la maîtrise d’ouvrage qui leur permettraient de prendre des décisions de travaux. Ce rôle d’animation, de coordination et de pilotage des études et des dispositifs les oblige, comme le déplorent certains chargés de mission, à gérer à distance et de manière indirecte les zones humides et les lagunes, les interventions directes revenant aux intercommunalités. Dans d’autres territoires, la situation diffère. Ainsi, pour les étangs du Narbonnais, le syndicat mixte des milieux aquatiques et des rivières, créé en 2002 suite aux inondations de l’Aude, gère le schéma d’aménagement et de gestion des eaux et le programme d’actions de prévention des inondations. Le parc naturel régional de la Narbonnaise en Méditerranée suit quant à lui la réserve naturelle régionale de Sainte-Lucie. Les gestionnaires du contrat d’étang s’occupent également des terrains du Conservatoire du Littoral et de deux sites Natura 2000 couvrant les étangs du Narbonnais. Ce contrat se doit d’intégrer aujourd’hui de nouveaux enjeux dans le cadre de sa révision, enjeux thématiques d’abord avec l’intégration des dimensions ZH et lagunaire, et enjeux territoriaux ensuite avec la modification de son périmètre à fin d’incorporer la lagune de La Palme. Ces enjeux, s’ils participent à la recherche d’une gestion plus intégrée, vont sûrement faire bouger les lignes de la gouvernance et rapprocher davantage des acteurs jusqu’alors mobilisés sur des champs spécifiques et bien identifiés. La mise en œuvre de la compétence de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, et celle de la réforme territoriale ont eu de premiers résultats, notamment sur les deux bassins versants de la métropole de Montpellier, celui du Lez-Mosson-Palavasien à l’ouest et celui de l’Or à l’est.

Ainsi à l’ouest le syndicat intercommunal des étangs littoraux a-t-il été supprimé au 1er janvier 2019. Ce syndicat avait été créé en 1999 par les élus de l’aval, inquiets de voir le schéma d’aménagement et de gestion des eaux en cours d’élaboration les marginaliser. Il s’agissait d’une réaction à une gouvernance vécue comme accaparée par la ville et l’agglomération de Montpellier et très centrée sur les problématiques de l’eau potable et des inondations ³³. À l’est, le syndicat intercommunal d’assainissement des terres de l’étang de l’Or, vieux syndicat de drainage et d’aménagement hydro-agricole créé en 1959, connaît la même issue à la fin de l’année 2019.

L’ensemble de ces éléments atteste de la place variable occupée par les complexes lagunaires dans les projets de territoire ³⁴. Leur cartographie montre qu’ils sont majoritairement découpés entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, plusieurs schémas de cohérence territoriale (SCOT), voire entre plusieurs syndicats mixtes. Cette situation ne facilite pas une gestion intégrée des zones côtières comme le recherchent les textes de loi relatifs à l’espace littoral. L’approche par bassin versant, marquée par l’hydrologie continentale et les relations amont-aval, trouve ici l’une de ses limites pour la gestion des milieux lagunaires. Ces derniers se caractérisent par une morphologie allongée, parallèle à la ligne de rivage, recoupant souvent plusieurs bassins versants et donc de manière orthogonale, les réseaux hydrographiques. (Fig. 9)

Conclusion

Les réponses à apporter aux problématiques identifiées (inondation, pollutions, biodiversité, altérations morphologiques, etc.) ne peuvent se baser uniquement sur des approches sectorielles. Elles nécessitent la construction de transversalités à la fois spatiales et sociales intégrant le temps long au regard de la pluralité des acteurs et groupes sociaux concernés, qu’ils soient de nature professionnelle, technique, scientifique, politique, administrative ou encore relevant de la sphère de l’expertise.

Une autre difficulté provient du caractère ambivalent de la définition juridique et de la catégorisation scientifique de ces objets géographiques à la double facette, tel le dieu Janus. Enfin, il faut rappeler que ces milieux lagunaires souffrent d’un déficit de connaissances scientifiques qui tend à être comblé comme en témoignent les récents travaux portant sur les trajectoires de restauration de la qualité des eaux ³⁵. Si la prise de conscience apparaît tardivement en France, au début des années 1990, les avancées significatives ne datent que d’une décennie et le bénéfice ne commence que timidement à se faire sentir. Les lagunes s’apparentent à un « objet frontière » défini comme une infrastructure de connaissances, porteuse de normes, de règles, de représentions implicites, permettant d’assembler des mondes sociaux hétérogènes et marquée par une flexibilité interprétative du fait d’une définition non encore stabilisée ³⁶.

L’approche historique mobilisée afin de reconstruire les trajectoires de gestion des espaces lagunaires dans les différents bassins versants montrent la multiplicité des temporalités et des modalités de prise en charge des problématiques environnementales par les acteurs locaux (avec chronologiquement, les enjeux ornithologiques, de faunes et de flore et enfin d’eau). Il s’agit encore aujourd’hui de différents champs de l’environnement qui demandent des efforts d’intégration et de coordination. Des déséquilibres peuvent apparaître au profit des approches « eau », notamment depuis l’adoption en France de la directive cadre sur l’eau, en particulier dans le cas où les lagunes sont inscrites dans un territoire très fortement urbanisé où priment les enjeux relatifs à la pollution et à la sécurité des populations face aux inondations.

Les lagunes s’inscrivent dans différents types de projet de territoire dont les stratégies, si elles peuvent s’avérer conflictuelles, sont souvent sources de coopération. Comme l’avait souligné Anne-Cécile Douillet à propos du développement local ³⁷, la diversité des situations rencontrées peut ne pas s’accommoder de la standardisation des outils, règles, modèles qui prévalent, voire de la nature de la formation des personnels menant l’action publique. À cette standardisation inadaptée, s’ajoutent une gouvernance par les chiffres, les tableaux de bord et les indicateurs en tout genre, une approche fortement inspirée par le new public management qui est un facteur de recomposition des pouvoirs des acteurs et de recherche de compromis politiques ³⁸. Les effets de la réforme territoriale, les logiques de financement par projets dans un cadre budgétaire contraint, les pressions pour assouplir les « contraintes » environnementales poussent à dessiner une cartographie kaléidoscopique des acteurs et des territoires susceptibles de prendre en charge une politique environnementale dont les enjeux vont bien au-delà des seules questions sur la biodiversité. L’enjeu est autant social que politique, et relève de la solidarité territoriale pour un littoral exposé à de très nombreux défis.

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NOTES

1. CIZEL, 2010.

2. CIZEL, 2010, p. 12.

3. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000221862.

4. Dictionnaire Hydrographique, Monaco, Organisation hydrographique internationale, publication spéciale n° 32, vol. 2, 5^e éd., 1998, p. 118.

5. KJERFVE, 1994, p. 3.

6. Directive 2000/60/DCE du 23 octobre 2000 du Parlement et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

7. Circulaire DCE n° 2005-11 du 29 avril 2005.

8. Tagliapietra, 2006.

9. Directive 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

10. La loi d’habilitation fut promulguée en 2001 ; les DOCOB devaient être établis en 2014.

11. BENSETTITI, 2004, p. 95.

12. Les données sur la salinité et l’état écologique des lagunes côtières ont été collectées dans le cadre des projets « Réseau de suivi lagunaire » et la directive européenne sur l’eau, qui ont bénéficié du soutien financier de l’Ifremer, de l’Agence de l’Eau Rhône Méditerranée Corse, de la Région Languedoc-Roussillon puis Occitanie et du Cépralmar.

13. CIZEL, 2017.

14. LASCOUMES, 1995.

15. À la suite du Grenelle de l’Environnement, la France s’est fixé un objectif de 66% de masses d’eau en bon état. Derrière ce pourcentage global, les objectifs varient selon les masses d’eau avec : 66 % pour les cours d’eau, 94 % pour les eaux côtières, 48 % pour les eaux de transition et 82 % pour les plans d’eau. Au total, en 2015, 52 % des masses d’eau avaient atteint le bon état.

16. CASTAINGS, 2012.

17. AMANIEU, 1989.

18. BARONE, 2016.

19. Le centre a été créé en 1981 : https://www.cepralmar.org/.

20. «A wicked problem refers to a complex problem for which there is no simple method or solution, there is no single answer and every attempt can matter, because it affects the things people depend upon. Wicked problems are often socially complex and they have to deal with changing behaviours and outcomes that are unforeseen», MOORS, 2017, p. 6.

21. BARONE, 2015 ; MARC, 2018.

22. DEBOUDT, 2008 ; DEBOUDT, 2012.

23. BOMBENGER, 2014 ; LARRUE, 2008.

24. ROCLE, 2015.

25. DHÉNAIN, 2018.

26. HALPERN, 2014.

27. THERVILLE, 2013.

28. Loi 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Décret d’application n°2005-491 du 18 mai 2005 relatif aux réserves naturelles.

29. La convention relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau, est un traité adopté le 2 février 1971 dans la ville iranienne de Ramsar.

30. Andreu-BOUSSUT, 2007.

31. Selon l’article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales, un syndicat mixte fermé associe uniquement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; ouvert, il réunit collectivités territoriales, EPCI (à fiscalité propre ou non) et autres personnes morales de droit public (institutions d’utilité commune interrégionales, institutions interdépartementales, des chambres de commerce et d’industrie, d’agriculture, de métiers).

32. Il succède au syndicat mixte de gestion de l’étang de l’Or, créé en 1991.

33. SY, 2018.

34. GHIOTTI, 2019.

35. DEROLEZ, 2019 ; LE FUR, 2017 ; LERUSTE, 2016.

36. ROCLE, 2015 ; STAR, 2010 ; STAR, 1989.

37. DOUILLET, 2003.

38. BARONE, 2018.